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          我所見證的七份中英外交函件
          2019-11-29 10:54:01 來源:人民政協網
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            20世紀90年代初,中英兩國通過外交渠道就香港1997年前后政制發展銜接問題交換過七封函件(時稱書面信息)。使我沒有想到的是,在以后的香港工作中,又數次和此事交集,成為我“親歷、親見、親聞”的重大事件之一,且印象深刻,F七份函件和有關談判已經公開,今將有關情況作一憶述,供讀者參閱。

            緣起

            1985年7月1日,香港特別行政區基本法起草委員會正式成立,中方開始起草香港基本法,到1990年此項工作已近尾聲。早在1987年4月1日,時任國務院港澳辦副主任、香港基本法起草委員會秘書長李后在北京舉行的中外記者會上,就公開了香港基本法制訂的時間表。他說,現在基本法正在制訂,到1988年初拿出初稿,1989年形成草案,1990年的首季提交全國人民代表大會通過。

            這就是說,基本法的起草將在1990年第一季度內完成,特別是基本法起草中難度較大、分歧意見較多的政治體制(香港簡稱政制)部分必須在此時定案,否則,就趕不及在當年春節后召開的全國人大全體大會上審議。

            本來,起草香港特區基本法完全是中國的內政,但考慮到1997年前后政制銜接和原來設想的立法機構“直通車”的安排,將港英正在進行的政制改革與中方正在草擬的1997年以后特區政制設計進行溝通,達成協議和諒解,在基本法中作出規定是十分必要的。這有利于香港的平穩過渡和政權的順利交接,也有利于未來特區政府的順暢運作。這樣,中英雙方在香港基本法的起草即將定案之際,通過外交渠道對香港政制發展銜接的重要環節和立法機構的某些制度性安排進行了磋商,即由中國外交部長錢其琛和英國外交及聯邦事務大臣道格拉斯·赫德,于1990年1月18日至2月20日交換了七份外交信件。英方除轉交信件外,還將三份書面材料轉交中方基本法專家。它們是《香港特別行政區立法會成員的中國國籍要求》《香港憲制發展:特別行政區立法機構的表決程序》《香港憲制發展:大選舉團或選舉委員會》。

            中英兩國外長的上述信件,由時任外交部港澳辦主任陳滋英和英國駐華大使阿倫·唐納德相互轉交,再由中英雙方按照各自的行政程序作出研處答復對方。

            也正是在這個時候,基本法起草委員會各專題小組先后在廣州開會,根據各界人士對基本法(草案)的意見和建議進行深入研究,對基本法(草案)提出修改建議。由于在香港政制問題上草委分歧較大,需要討論解決的議題較多,政治體制專題小組于1990年1月17—20日又加開了一次會議,會議的時間正巧趕上中英兩國外長開始交換七份外交函件的前一天。當時國務院港澳辦的領導和有關業務司的骨干都去廣州開會了,留下的人很少。我當時是副司長,于是有機會首次間接接觸了最初的幾份書面信息。

            中英兩國外長交換信件這件事,當時是保密的。在廣州出席政治體制專題小組會的委員對會議一再延遲而不明所以,也在焦急地等待中英磋商信息的少數中方官員又不能宣之于口,再加上倫敦與北京的時差,緊張氣氛可想而知。陳滋英主任第一時間將信息交換的情況及已達成的共識電告我,我即刻寫成極簡單的文字呈報給在廣州主持會議的國務院港澳辦副主任、香港基本法起草委員會副秘書長魯平,以應廣州會議之急。

            七份文件與香港基本法

            中英兩國外長經過七份書面信息的磋商,已達成協議和諒解的,均在香港基本法中依法定程序予以落實;英方對立法機構所表達的關注,也在香港基本法中予以明確或作出相應規定。這些內容主要集中在以下四個問題上。

            (一)港英立法局首次直選議席的數目和特區立法會民主進程的發展

            港英立法局部分議員首次由分區直接選舉產生,涉及1997年前后兩個立法機構民主進程的銜接和循序漸進發展民主的問題,必須經中英雙方磋商,達成共識,才能實施。

            英方最早提出于1991年首次引進立法局直選議席為10席。在基本法定案前夕,1990年1月11日,港督衛奕信訪問北京時又提出將直選議席增加到20席。就中方正在起草的香港基本法而言,已經有了香港回歸祖國后政治體制上10年穩定期的設計,即對1997—2007年特區立法會的民主發展作出安排。因此,中方不能只對“91年直選”的議席數目表示意見,更重要的,要與以后幾屆立法會的直選議席數目連貫起來考慮,展示10年特區立法會的直選進程。為此,中方于1月15日對衛奕信的建議表示:“91年直選”議席數目限制在15席,1997年為20席,1999年為24席,2003年增至30席。溝通至此,這個問題就上升到中英兩國外長書面磋商的層次。

            七份書面信息的第一份是赫德外相致函錢其琛外長,來函即承接上述溝通情況為開頭:

            香港總督已向我匯報了他上星期訪問北京的情況。我認為,訪問十分重要,因為它使雙方增進了對對方觀點的了解,尤其是有關政治發展問題上的觀點。

            當時的中文譯文對“政治”和“政制”尚無嚴格區分。此處應譯為“政制”。

            赫德外相在第一份文件中,反復強調“將中方建議1999年席位的數額(24席)提前至1997年實現”,這就意味著,港英立法局1995年直選議席為24席。

            錢其琛外長于1990年1月20日在第二份文件中明確答復赫德外相:

            中方于1月15日就香港政制發展問題提出了一項新建議,這是我們在此問題上所做的積極努力和重大讓步?紤]到各種因素,中方不能同意外交大臣閣下關于將1997年香港特別行政區第一屆立法機構直選部分比例定為百分之四十的建議。但是若英方同意中方在15日建議中所提的1997年及其后各屆立法機構的直選部分比例(即:總數60名,1997年占百分之卅三點三,1999年占百分之四十,2003年占百分之五十),為了實現1997年前后政制上的銜接和政權轉移的平穩過渡,中方愿意考慮英方把1991年立法局的直選議員從15名增至18名的想法。

            對中方的讓步,赫德外相在1月31日的第三份文件中,仍堅持原有主張,不肯松動。對此,錢外長在2月3日的第四份文件中堅定地表示:

            正如外交大臣所知道的那樣,香港特別行政區基本法起草委員會即將召開會議,作出最后的決定。如果英方不能接受1月20日我向你轉達的信息中所提出的建議,那么基本法起草委員會就只能按原方案作出決定。我想外交大臣非常清楚地了解,基本法的起草完全是中國的內部事務。

            隨后,陳滋英于2月8日傍晚緊急約見唐納德大使,奉命重申了中方的立場。

            在中方的一再堅持下,赫德外交大臣在2月12日的第七份文件中,終于同意了中方的建議:

            我現在準備就以下文字同中國政府確認一項諒解。如果《基本法》最后文本中規定香港特別行政區立法機構中的直選席位在1997年為20個,在1999年24席,在2003年30席,英國政府準備將于1991年實行直選時把直選議席限制在18席。

            這就是說,從1991年至2007年,從港英管治下的立法局到中國香港特區立法會,在各屆立法機構直選議席的數額上,中英雙方達成了協議和諒解。

            中方信守這一書面協議,將上述共識分別納入《全國人民代表大會關于香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》第六項和香港基本法附件二《香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序》第一項第一款中。具體措辭分別為:

            香港特別行政區第一屆立法會由60人組成,其中分區直接選舉產生議員20人,選舉委員會選舉產生議員10人,功能團體選舉產生議員30人。

            香港特別行政區立法會議員每屆60人,第一屆立法會按照《全國人民代表大會關于香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》產生。第二屆、三屆立法會的組成如下:

            第二屆

            功能團體選舉的議員30人

            選舉委員會選舉的議員6人

            分區直接選舉的議員24人

            第三屆

            功能團體選舉的議員30人

            分區直接選舉的議員30人

            中英兩國外長就1997年前后香港立法機構在直選議席名額上達成的協議和全國人大的《決定》以及香港基本法對此作出的規定,在香港政制發展中具有重要意義。“91年直選”是香港政制邁向銜接基本法的第一步。如果1991年直選是18席,1995年增至20席,就可以循序漸進銜接基本法對1997年首屆特區立法會直選議席(20席)的規定。這個政制發展的突破,并不是港英政制的必然發展,而是由基本法的規定決定的。

            (二)關于1995年選舉委員會的組成

            1990年1月11日,香港基本法起草委員會的正、副秘書長李后、魯平向在京訪問的港督衛奕信通報了關于基本法起草委員會設立選舉委員會的設想:從特區第一屆立法會選舉產生開始,除分區直選和功能團體選舉兩種選舉方式外,增設一種選舉委員會選舉產生議員的方式,目的是使香港一些有名望但又不希望參加直選的人經選舉委員會選舉進入立法機構發揮作用。英方也希望在管治期內最后一屆立法局(1995年)議員都能繼續工作到1999年,英方原則同意中方的設想。由于在當時港英當局的建制中,沒有選舉委員會的設置,英方表示愿意同中方合作,將該選舉方式介紹給1995年選舉產生的立法局。2月6日,英方在第五份信息中對建立選委會的框架提出五點原則。2月8日,中方在第六份書面信息中,對英方作出答復:

            中方同意英方在文件中所提的關于選舉委員會的五點原則。但對選舉委員會組成的比例,中方認為只能按照基本法(草案)附件一第二項所規定的成分和比例,因為附件一在起草委員會第八次全體會議上已獲全體委員三分之二的多數通過。中方認為,上述成分和比例的規定是適當的,不宜再改。

            基本法附件一第二項所規定的選舉委員會的成分和比例為:工商、金融界200人;專業界200人;勞工、社會服務、宗教等界200人;立法會議員、區域性組織代表、香港地區全國人大代表、香港地區全國政協委員的代表200人。

            2月12日,在第七份書面信息中,赫德外相對中方的上述提議作出答復:

            我原則同意你提出的成立選舉委員會的安排。這一選舉委員會可于1995年成立。此項安排的詳細細節可由雙方在適當的時間進行討論。同時,我希望你已同意的五項原則能在《基本法》中得到反映。

            從上述答復可以看出,在選舉委員會問題上,英方同意了中方的安排。

            (三)關于立法會議員的國籍限制

            在七個文件中,英方還對香港基本法擬定中的某些制度性設計提出了意見和建議。中英雙方雖然在書面信息中沒有詳細討論,但中方予以關注,并在基本法定案時予以體現。特區立法會議員的國籍限制問題即是其中的一項。

            赫德外相于1月31日的第三份信息中提到:

            我看到報告說基本法將有一新的條款,將立法局成員的外籍人士數字限制在總數的百分之十五,這在香港引起了關注,將給連續性設置嚴重障礙,也很難實施。

            2月6日,英方在第五份信息中對此要求澄清:“如立法會中外籍候選人超過百分之十五,如何取舍;只在香港享有居住權的非華人永久性居民是否亦受此限制,英方認為此類人應視為香港人。”

            香港是一個國際性的都市,有不少外籍人士在這里長年工作和生活,為香港的發展作出了貢獻,況且將來特區政府和法院也可繼續任用外籍人士。在香港永久性居民的構成中,就包括持有效旅行證件在香港居住7年及以上的非中國籍人士。立法會容納一定比例的外籍議員,是適合香港永久性居民構成狀況的一種安排,但必須有一個限額;痉ㄆ鸩菸瘑T會政制專題小組建議,規定香港特區的非中國籍或擁有外國居留權的香港特區永久性居民,被選為立法會議員的人數不能超過全體議員的15%。英方從傳媒的報道中獲悉后,對此提出了種種問題。中方在2月8日第五份文件中作了答復:

            基本法必須對下列兩種人在特區立法會的席位數目加以限額規定:一種是外國人,即非中國籍的香港特別行政區永久性居民,另一種是在外國有居留權的香港特別行政區永久性居民中的中國公民。采取后一種人包括在內的措施,完全是由于英國單方面公布給予五萬個家庭以“完全的英國公民地位”所引起的,英方自稱在香港立法局沒有國籍限制的說法是與香港的歷史事實不符的。至于限額幅度,起草委員會第九次全體會議將會作出決定。

            指英國1989年單方面決定給予部分香港居民完全英國公民地位的計劃。

            2月12日,赫德外相在給錢外長的第七份文件中表示:“如果你繼續認為有些限制極為重要的話,我希望你能考慮增加名額以減少這種風險。”中方聽取了英方的意見,基本法定稿時,將這種限制從原訂的15%擴大為20%。此點納入立法會議員的資格規定中,即基本法第67條:

            香港特別行政區立法會由在外國無居留權的香港特別行政區永久性居民中的中國公民組成。但非中國籍的香港特別行政區永久性居民和在外囯有居留權的香港特別行政區永久性居民也可以當選為香港特別行政區立法會議員,其所占比例不得超過立法會全體議員的百分之二十。

            (四)關于立法會分開計票的問題

            基本法起草委員會政制專題小組于1990年1月同意在基本法草案中加上一條有關分開計票的新條款。所謂“分開計票”,是指將以三種選舉方式產生的立法會議員分成二組:功能團體產生的議員為一組;分區直選和選舉委員會產生的議員為另一組,對法案付諸表決時,采取分組計票的辦法。

            英方對這一制度設計提出五點意見,其中包括英國政府無法在英國管治下的1995年采納此項表決程序。2月8日,中方在第六份文件中作出回復:中方認為,此種表決方式有利于發揮立法會本身的制衡作用,從而保障香港各階層的普遍利益,對香港的穩定繁榮有好處。至于分開計票的具體方法將由最近召開的起草委員會第九次全體會議討論、決定。中方認為,英方如不打算在1995年的香港立法局中實行分開計票的辦法,中方亦無意堅持此點。從1997年特區第一屆立法會開始實行此項表決辦法,對政制銜接并無影響。

            基本法的最后文本,將此種表決程序寫入基本法附件二《香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序》第2項:

            除本法另有規定外,香港特別行政區立法會對法案和議案的表決采取下列程序:

            政府提出的法案,如獲得出席會議的全體議員的過半數票,即為通過。

            立法會議員個人提出的議案、法案和對政府法案的修正案均須分別經功能團體選舉產生的議員和分區直接選舉、選舉委員會選舉產生的議員兩部分出席會議議員各過半數通過。

            基本法的這項規定,將政府提出的法案與立法會議員個人提出的議案、法案和對政府法案的修正案作了區分,體現了行政主導的原則。

            經過上述較詳細的引證和扼要說明,就可以明了七份外交文件與香港基本法關系密切。香港基本法于1990年4月4日由全國人大通過,自1997年7月1日起實施。

            公布七份外交文件

            20世紀80年代末、90年代初,國際上發生了東歐劇變和蘇聯解體的重大事件,中國內地發生了1989年春夏之交的政治風波。在這種背景下,英國保守黨政府對中國的形勢和發展前景作出誤判,開始改變對華對港政策。1992年10月7日,末代港督彭定康(ChristopherFrancisPaten)發表首份施政報告,公布了對香港現行政制作出一系列重大改變的所謂政改方案,其中包括單方面宣布1994—1995年的選舉建議,成為英國撤出香港前的最大動作。此方案被中方概稱為違反《中英聯合聲明》的精神、違反與香港基本法銜接的原則、違反中英已達成的協議和諒解的“三違反”的政改方案。

            彭定康公布政改方案后,于同年10月20日抵達北京訪問。這是港督彭定康首次訪問北京,也是他在港督任上最后一次訪京。

            10月21日一整天,國務院港澳辦主任魯平同彭定康在釣魚臺國賓館舉行了兩輪會談。中方參加會談的還有國港辦副主任陳滋英、外交部港澳辦主任趙稷華、國港辦一司司長陳佐洱、二司司長王鳳超、副司長徐澤。英方參加會談的還有英國駐華大使麥若彬、參贊寇大偉、港英政治顧問歐威廉、港督私人秘書賀理等。21日下午主要議題談香港政制發展問題,這又涉及七份外交文件。

            魯平主任在下午會談伊始,即對“政改方案”的主要之點逐條據理作出駁斥。在談到立法會選舉委員會的組成問題時,彭定康否認1990年中英對此有過協議,使出席會談的國港辦官員舉座皆驚,因為他們都是兩國外長書面磋商的知情者,有理由懷疑彭定康是否看過七份外交文件。請看當事人、會談參加者陳滋英對現場的描述:

            魯平主任問他:彭定康先生,有個中英兩國外長交換的七封信件,你知道嗎?他聽后,似乎一無所知,轉身問他的陪同人員,有嗎?陪同人員說,有。于是從公文包里掏出,放在彭的面前。彭看了很久,長時間不語,后突然說,你們不能公布這些秘密文件!魯主任堅定地回答,你堅持不改,我們就要公布。數小時的激烈爭論就此不歡而散。

            1993年4月22日,中英關于香港1994—1995年選舉安排的談判在北京釣魚臺國賓館舉行。中國政府代表姜恩柱、英國政府代表麥若彬在會談前同記者見面。我當時正在現場,目睹耳聞了這個場面。

            10月28日,中英分別公布了這七份文件。我清楚記得,28日中午,外交部將這七份信件的原始檔案送到我的手中,這是我首次看到這些外交信件的原件,如要公布,尚需整理、編排、核校,再由新華社發出中、英文稿。我和港澳辦二司的幾位同事忙了一下午,才陸續發稿。接著我又和徐澤同志連夜草擬了“港澳辦發言人就公布關于香港政制問題的外交文件的說明”稿,次日上午7時,魯平主任提前來到辦公室批出,于當日上午一早公布。

            尾聲

            七份書面信息公布后,在香港和倫敦政商界人士中引起了廣泛反響,特別是香港主流民意推動中英雙方繼續坐下來,就港英最后一屆三級架構的選舉,即1994至1995年選舉安排進行磋商,達成政制上實現“直通車”的安排,圓滿實現政權的順利交接。

            在港人的企盼中,1993年4月13日,中英兩國政府共同發布了會談的消息:“中英雙方商定,兩國政府代表將于1993年4月22日開始在北京根據中英聯合聲明、與基本法銜接的原則以及中英已達成的有關協議和諒解就香港1994—1995年選舉安排問題進行會談。”中國政府代表為中國外交部副部長姜恩柱,英國政府代表為英國駐華大使麥若彬。雙方參加的其他人員均以顧問和專家身份列席。我當時是國港辦二司司長,即以此身份自始至終列席了這場談判。

            這次談判當然還是避不開七份外交文件,但英方拒不承認其協議性質,甚至對七份文件中已達成的協議和諒解讓中方作為新建議提出重新討論。英方的這種態度和談判手法,使這場并不復雜的政制談判竟然談了17輪,耗時7個月。最后因英方首先拂袖而去而使談判中斷;后又將彭定康的政改方案提交立法局討論通過,終于關上了談判的大門。

            通過上述我親歷的這一重大事件全過程的回憶,我認為,七份書面信息的性質不僅是“書信的交換”,而是正式、嚴肅的外交文件。其傳遞方式、信件的內容和基本法的有關規定有力證明了這一點。

            七份書面信息是通過中英正式外交渠道交換的。中方代表是陳滋英主任,英方代表是唐納德大使。兩國外長通過信件往來相互交流信息的方式,就香港政制發展與中方正在草擬的香港基本法銜接進行磋商,不是以個人名義在發表意見或交換看法,而是分別代表兩國政府在進行磋商,這可以從行文的表達方式和措辭中彰顯出來。中方信守七份文件中已達成的協議和諒解,將其體現在香港基本法正文、附件和全國人大的有關《決定》之中。

            時任國務院副總理兼外交部長錢其琛,在后來撰寫的回憶錄中寫道:

            七份外交文件表明,在基本法定案時,雙方就香港政制發展的進度正式達成了協議和諒解。此時,英方不得不遵守同中方磋商一致和與基本法相銜接的原則。

            我同赫德外相尚未謀面,便通過交換信件達成了一項重要協議。這也是我任外長期間與英方達成的唯一的書面協議。沒有想到的是,它后來竟被英方所毀棄。中英雙方以及大眾傳媒還就這七份外交文件的內容和形式到底算不算是雙方的協議和諒解、有沒有約束力,展開了一場辯論。其實,任何具有外交常識的人,更不用說熟悉中英談判歷史的人,對此不難得出正確的結論。

            香港回歸祖國前夕,1996年6月28日,港督彭定康接受香港有線電視訪問時,首次公開承認,他在提出政改方案前,并沒有看過中英兩國外長談判香港立法局選舉問題互通的七封函件?催^七封函件的,是他的顧問。

            提出牽動香港政制全局的“政改方案”的人,居然沒有看過為此方案所涉重要內容而磋商過的七份外交文件,無論從哪個角度說,都是令人費解的。

            (本文作者王鳳超為第十一屆全國政協港澳臺僑委員會副主任,曾任國務院港澳事務辦公室副主任、新華社香港分社副社長、中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室副主任。此文收錄于全國政協文史和學習委員會編輯、中共黨史出版社出版的《紫荊花開映香江》一書。)

          責任編輯:趙文強

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